新《證券投資基金法》的七大制度創(chuàng)新
順應(yīng)中國(guó)基金業(yè)發(fā)展的新情況、新問(wèn)題與新趨勢(shì)，回應(yīng)廣大基金投資者的利益訴求與心理感受，為進(jìn)一步從制度上規(guī)范與促進(jìn)基金業(yè)和財(cái)富行業(yè)管理，全國(guó)人大常委會(huì)于2012年12月28日審議通過(guò)了修訂后的《證券投資基金法》（以下簡(jiǎn)稱“新法”）。新法共設(shè)15章155條。與2003年舊法的12章103條相比，新法增設(shè)了4章，刪除了1章，新增了55條，刪除了3條，并對(duì)74個(gè)條款的內(nèi)容和文字作了修改。新法將于2013年6月1日正式實(shí)施。新法充分體現(xiàn)了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，弘揚(yáng)了公平與效率兼顧、規(guī)范與發(fā)展并重、安全與創(chuàng)新并舉的現(xiàn)代法治精神，進(jìn)行了多項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，擴(kuò)大了法律的調(diào)整范圍，提高了法律的規(guī)制質(zhì)量，對(duì)于推動(dòng)中國(guó)大陸投資基金市場(chǎng)和財(cái)富管理市場(chǎng)法治建設(shè)的現(xiàn)代化，全面建設(shè)投資者友好型社會(huì)，都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義與歷史意義。
一、新法大幅創(chuàng)新了基金管理人制度
基金投資的最大特點(diǎn)是專家理財(cái)、投資組合。因此，基金投資和財(cái)富管理的生命力和公信力完全取決于管理人的道德操守與專業(yè)水準(zhǔn)。為強(qiáng)化管理人的誠(chéng)信義務(wù)，建立管理人合理的利益激勵(lì)與約束機(jī)制，鼓勵(lì)管理人之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，新法大幅修改了既有的管理人制度。
舊法將基金管理人限定為依法設(shè)立、并由證監(jiān)會(huì)核準(zhǔn)的基金管理公司。但公司形式包括有限責(zé)任公司和股份有限公司僅僅是企業(yè)的組織形式之一。鑒于除了公司制企業(yè)，中國(guó)大陸還確認(rèn)合伙企業(yè)的法律地位；鑒于管理人管理的基金既有公募基金，也有私募基金，為落實(shí)公司制企業(yè)與合伙企業(yè)之間的平等法律地位，考慮到私募基金對(duì)管理人的特殊需求，立法者摒棄了傳統(tǒng)的“企業(yè)法人組織形式依賴癥”，在新法第12條放寬了基金管理人的組織形式，允許管理人由依法設(shè)立的公司或者合伙企業(yè)擔(dān)任。新法第12條第2款規(guī)定，“公開(kāi)募集基金的基金管理人，由基金管理公司或者經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)按照規(guī)定核準(zhǔn)的其他機(jī)構(gòu)擔(dān)任”；第32條授權(quán)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照該法第2章的原則對(duì)非公開(kāi)募集基金的基金管理人制定監(jiān)管辦法。
為完善基金管理人市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、適度降低基金管理人的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，鼓勵(lì)不同所有制和不同資本規(guī)模的企業(yè)參股或者控股基金管理公司，新法第13條第3項(xiàng)雖重點(diǎn)關(guān)注基金管理公司自身的注冊(cè)資本，但刪除了舊法有關(guān)主要股東“注冊(cè)資本不低于三億元人民幣”的僵化要求，并代之以“資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。
為確?；鸸芾砉镜目刂乒蓶|和實(shí)際控制人慎重自律，防范控制股東和實(shí)際控制人濫用控制權(quán)損害基金管理公司和基金持有人的利益，新法將基金管理人的股東及其實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，并在第14條要求基金管理公司變更持有百分之五以上股權(quán)的股東，變更公司的實(shí)際控制人或者變更其他重大事項(xiàng)時(shí)報(bào)經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。值得注意的是，新法刪除了舊法第14條第2款有關(guān)基金管理公司設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、修改章程應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)中國(guó)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的規(guī)定。
為建立健全基金管理公司治理制度，新法第22條要求公開(kāi)募集基金的基金管理人應(yīng)當(dāng)建立良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理人員的職責(zé)權(quán)限，確?；鸸芾砣霜?dú)立運(yùn)作；并允許公開(kāi)募集基金的基金管理人實(shí)行專業(yè)人士持股計(jì)劃，建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制。此種制度設(shè)計(jì)有助于基金管理公司留住人才，遏制基金管理行業(yè)基金經(jīng)理等專業(yè)人士頻繁跳槽、導(dǎo)致公司經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性受挫的消極現(xiàn)象。
二、新法強(qiáng)化了基金從業(yè)人員的誠(chéng)信義務(wù)
加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)是從根本上提升基金業(yè)商人核心競(jìng)爭(zhēng)力的法寶。誠(chéng)實(shí)守信是聰明的基金業(yè)商人增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)方略和經(jīng)營(yíng)之道。從正面看，誠(chéng)信是資本，誠(chéng)信創(chuàng)造價(jià)值，誠(chéng)信品牌會(huì)給市場(chǎng)主體帶來(lái)溢價(jià)，理應(yīng)成為現(xiàn)代資本市場(chǎng)的通行證。
為弘揚(yáng)誠(chéng)信文化，鑄造中國(guó)基金業(yè)市場(chǎng)的公信力，新法在第4條將自愿、公平、誠(chéng)實(shí)信用原則列為從事證券投資基金活動(dòng)的基本原則，并在第9條要求基金管理人、基金托管人管理、運(yùn)用基金財(cái)產(chǎn)，基金服務(wù)機(jī)構(gòu)從事基金服務(wù)活動(dòng)時(shí)恪盡職守，履行誠(chéng)實(shí)信用、謹(jǐn)慎勤勉的義務(wù)；要求基金從業(yè)人員遵守法律、行政法規(guī)，恪守職業(yè)道德和行為規(guī)范。立法者在大力運(yùn)用原則性規(guī)定倡導(dǎo)和呼喚誠(chéng)信文化的基礎(chǔ)上濃潑重墨，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地規(guī)定了預(yù)防與打擊基金業(yè)失信行為的治本之策。
為實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等、激勵(lì)與約束的平衡，新法第18條允許公開(kāi)募集基金的基金管理人的董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他從業(yè)人員及其配偶、利害關(guān)系人進(jìn)行證券投資，但設(shè)計(jì)了兩項(xiàng)防弊措施：一是要求上述主體事先向基金管理人申報(bào)；二是要求上述主體的證券投資行為不得與基金份額持有人發(fā)生利益沖突。
基金經(jīng)理的“老鼠倉(cāng)”現(xiàn)象是公眾投資者關(guān)注的基金業(yè)丑陋現(xiàn)象，也是中國(guó)證監(jiān)會(huì)的重點(diǎn)打擊對(duì)象。為預(yù)防和打擊基金經(jīng)理的老鼠倉(cāng)行為，新法第21條禁止公開(kāi)募集基金的基金管理人及其董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員和其他從業(yè)人員泄露因職務(wù)便利獲取的未公開(kāi)信息、利用該信息從事或者明示、暗示他人從事相關(guān)的交易活動(dòng)。鑒于全國(guó)人大常委會(huì)已于2009年2月28日通過(guò)的《刑法修正案（七）》將“老鼠倉(cāng)”行為入刑，新法的這一規(guī)定與《新法》第180條第4款實(shí)現(xiàn)了有機(jī)銜接。
鑒于基金管理公司的違法違規(guī)行為的始作俑者和策劃者往往是處于基金管理公司之外的控制股東和實(shí)際控制人，為防范和打擊控制股東和實(shí)際控制人濫用權(quán)力損害基金管理公司和基金持有人的合法權(quán)益，新法增設(shè)了公開(kāi)募集基金的基金管理人的股東與實(shí)際控制人的誠(chéng)信約束機(jī)制。新法第24條要求公開(kāi)募集基金的基金管理人的股東、實(shí)際控制人按照中國(guó)證監(jiān)會(huì)的規(guī)定及時(shí)履行重大事項(xiàng)報(bào)告義務(wù)，并不得實(shí)施以下失信行為：虛假出資或者抽逃出資；未依法經(jīng)股東會(huì)或者董事會(huì)決議擅自干預(yù)基金管理人的基金經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；要求基金管理人利用基金財(cái)產(chǎn)為自己或者他人牟取利益，損害基金份額持有人利益；中國(guó)證監(jiān)會(huì)規(guī)定禁止的其他行為。公開(kāi)募集基金的基金管理人的股東、實(shí)際控制人有前款行為或者股東不再符合法定條件的，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正，并可視情節(jié)責(zé)令其轉(zhuǎn)讓所持有或者控制的基金管理人的股權(quán)。在前述股東、實(shí)際控制人按照要求改正違法行為、轉(zhuǎn)讓所持有或者控制的基金管理人的股權(quán)前，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可限制有關(guān)股東行使股東權(quán)利?？梢?jiàn)，失信股東的股東權(quán)利雖是民事權(quán)利，但也并非絕對(duì)。限制股權(quán)之行使是中國(guó)證監(jiān)會(huì)的有力監(jiān)管手段之一。
三、新法加大了對(duì)基金持有人的權(quán)益保護(hù)力度
基金持有人的權(quán)益保護(hù)歷來(lái)是制約中國(guó)大陸基金業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸難題。沒(méi)有投資者權(quán)利的保護(hù)，就沒(méi)有投資信心，就沒(méi)有基金業(yè)市場(chǎng)的大繁榮與大發(fā)展。雖然舊法第9章規(guī)定了“基金份額持有人權(quán)利及其行使”，但投資者權(quán)益保護(hù)的實(shí)踐依然大大落后于投資者維權(quán)的新期待和新要求。因此，尊重基金投資者的價(jià)值和權(quán)利是此次修法的主旋律，是完善基金業(yè)內(nèi)部治理的指路明燈，是推動(dòng)投資基金市場(chǎng)法治建設(shè)的重要切入點(diǎn)，是確保投資基金市場(chǎng)又好又快和諧永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是貫穿中國(guó)大陸投資基金市場(chǎng)發(fā)展、改革、監(jiān)管與穩(wěn)定的主旋律。
鑒于基金份額持有人的利益代表機(jī)制在實(shí)踐中較為薄弱，鑒于基金管理人與基金托管人面臨著既要忠誠(chéng)于基金份額持有人、也要忠誠(chéng)于其股東的沖突的困惑與挑戰(zhàn)，為加強(qiáng)基金投資者權(quán)益保護(hù)，新法第84條補(bǔ)充了基金份額持有人大會(huì)的二次召集制度，激活了基金份額持有人大會(huì)的召集機(jī)制。基金份額持有人大會(huì)設(shè)立日常機(jī)構(gòu)的，由該日常機(jī)構(gòu)召集；該日常機(jī)構(gòu)未召集的，由基金管理人召集；基金管理人未按規(guī)定召集或者不能召開(kāi)的，由基金托管人召集；代表基金份額百分之十以上的基金份額持有人就同一事項(xiàng)要求召開(kāi)基金份額持有人大會(huì)，而基金份額持有人大會(huì)的日常機(jī)構(gòu)、基金管理人、基金托管人都不召集的，代表基金份額百分之十以上的基金份額持有人有權(quán)自行召集，并報(bào)中國(guó)證監(jiān)會(huì)備案。
除了新法第9章規(guī)定的“公開(kāi)募集基金的基金份額持有人權(quán)利行使”之外，新法體現(xiàn)了對(duì)投資者權(quán)益的尊重與保護(hù)。例如，新法第22條第3款要求公開(kāi)募集基金的基金管理人的股東、董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員在行使權(quán)利或者履行職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循基金份額持有人利益優(yōu)先的原則。立法理念在于，在基金信托關(guān)系中，基金管理人是受托人，基金持有人既是委托人也是受益人，管理人的股東、董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員基于雇傭關(guān)系，也應(yīng)對(duì)基金持有人履行信托義務(wù)。
在實(shí)踐中，存在基金管理公司向作為其控制股東的證券公司購(gòu)買(mǎi)證券交易通道服務(wù)時(shí)支付傭金的“團(tuán)購(gòu)價(jià)”高于散戶投資者向券商支付傭金的“零售價(jià)”的利益輸送現(xiàn)象。此種現(xiàn)象的實(shí)質(zhì)就是基金管理公司的“仔賣(mài)爺田不心痛”的心理在作祟。為遏制此種道德風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者權(quán)益，新法第74條第2款要求運(yùn)用基金財(cái)產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)基金管理人、基金托管人及其控股股東、實(shí)際控制人或者與其有其他重大利害關(guān)系的公司發(fā)行的證券或承銷(xiāo)期內(nèi)承銷(xiāo)的證券，或者從事其他重大關(guān)聯(lián)交易的，應(yīng)當(dāng)遵循基金份額持有人利益優(yōu)先的原則，防范利益沖突，符合中國(guó)證監(jiān)會(huì)的規(guī)定，并履行信息披露義務(wù)。該條規(guī)定有望從根本上遏制違規(guī)的關(guān)聯(lián)交易對(duì)投資者權(quán)益的不法蠶食。
為確保私募基金管理人與廣大基金持有人風(fēng)雨同舟，遏制私募基金管理人的道德風(fēng)險(xiǎn)，提升全體基金份額持有人的福祉，新法第94條引入了無(wú)限責(zé)任投資者兼任私募基金管理人的制度，允許和鼓勵(lì)部分基金份額持有人作為基金管理人負(fù)責(zé)私募基金的投資管理活動(dòng)，并在基金財(cái)產(chǎn)不足以清償其債務(wù)時(shí)對(duì)基金財(cái)產(chǎn)的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任，也有助于基金投資者權(quán)益的保護(hù)。
四、新法確認(rèn)了私募證券投資基金的合法地位
在1999年《投資基金法》起草工作程序啟動(dòng)之前，全國(guó)人大常委會(huì)將立法項(xiàng)目的名稱確定為“投資基金法”。起草領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組成立后，也一直按照《投資基金法》的立法目標(biāo)設(shè)計(jì)該法的框架，并試圖將證券投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金和風(fēng)險(xiǎn)投資基金同時(shí)納入該法予以調(diào)整。但由于在起草工作小組內(nèi)部對(duì)公司型基金、產(chǎn)業(yè)投資基金的法律地位等問(wèn)題存在較大分歧，為減小立法出臺(tái)阻力，起草領(lǐng)導(dǎo)小組決定將“投資基金法”改名為“證券投資基金法”，并將立法的調(diào)整對(duì)象限縮為現(xiàn)行《證券投資基金法》規(guī)制的公募型、信托型的證券投資基金。至于私募型的基金、公司型基金、合伙型基金和PE等都被迫忍痛割?lèi)?ài)。因此，2003年的《證券投資基金法》實(shí)為“公募型信托型證券投資基金法”。
雖然舊法并未規(guī)定私募基金的法律地位，但私募投資基金在中國(guó)大陸如火如荼，但長(zhǎng)期缺乏立法規(guī)制，導(dǎo)致私募基金活動(dòng)良莠不齊，非法集資、欺詐客戶、挪用資產(chǎn)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等丑惡現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。為了興利除弊，新法對(duì)實(shí)踐中業(yè)已存在的私募證券投資基金采取了“招安”并監(jiān)管的立法政策。新法一方面讓長(zhǎng)期潛水作業(yè)的私募基金全部浮出水面，另一方面對(duì)其嚴(yán)加監(jiān)管，做到投資者與管理者、托管者各行其道，各行其權(quán)，各享其利，各盡其責(zé)，各得其所。
新法不但在第3條第3款中確認(rèn)了私募基金的法律地位，并在第10章用10個(gè)條款詳細(xì)規(guī)定了合格投資者制度、基金托管制度、基金管理人資格的協(xié)會(huì)登記制度、基金募集的宣傳推介禁令、基金合同范本制度與資金募集的事后協(xié)會(huì)備案制度等內(nèi)容。
合格投資者被界定為達(dá)到規(guī)定資產(chǎn)規(guī)?；蛘呤杖胨剑⑶揖邆湎鄳?yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、其基金份額認(rèn)購(gòu)金額不低于規(guī)定限額的單位和個(gè)人。合格投資者制度旨在確保私募基金僅僅面向低于200人的合格投資者，以免將不適合的投資者尤其是低收入人群和離退休人員招募進(jìn)入私募基金，進(jìn)而制造道德風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大投資風(fēng)險(xiǎn)。
基金募集的宣傳推介禁令，旨在要求管理人采取“點(diǎn)到點(diǎn)”的非公開(kāi)募集方式，禁止管理人采用“點(diǎn)到面”的方式，使用報(bào)刊、電臺(tái)、電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)等公眾傳播媒體或者講座、報(bào)告會(huì)、分析會(huì)等方式向不特定對(duì)象宣傳推介。值得注意的是，合格投資者制度立足于募集結(jié)果，公開(kāi)勸誘禁止制度立足于募集行為，二者并行不悖，不可相互替代。即使公開(kāi)勸誘手段的結(jié)果沒(méi)有超過(guò)200人，也屬違法。
由于私募基金涉及的投資者對(duì)于投資風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)的識(shí)別能力與抗御能力，且投資者數(shù)量有限，不涉及不特定的公眾投資者，因此立法者對(duì)于私募基金的監(jiān)管與公募基金監(jiān)管相比，彈性更大，剛性更弱，把更多的監(jiān)管空間留給當(dāng)事人的契約自由、市場(chǎng)博弈與行業(yè)自律。這種區(qū)別對(duì)待的監(jiān)管理念符合私募證券基金的自身特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，值得肯定。當(dāng)然，私募基金的當(dāng)事人自治也有失靈的時(shí)候。這就需要在私募基金市場(chǎng)失靈時(shí)，行政權(quán)和司法權(quán)挺身而出，康復(fù)理性的市場(chǎng)機(jī)制與市場(chǎng)秩序。
五、新法創(chuàng)新了行政監(jiān)管機(jī)制
十八大報(bào)告指出，要“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，要“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革。深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用”。
新法充分體現(xiàn)了十八大精神，正確處理了政府的有形之手與市場(chǎng)的無(wú)形之手的關(guān)系、公平與效率之間的關(guān)系、規(guī)范與發(fā)展之間的關(guān)系、自由與秩序之間的關(guān)系、競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管之間的關(guān)系、創(chuàng)新與安全之間的關(guān)系、自律與他律之間的關(guān)系、契約自由與契約正義之間的關(guān)系，弘揚(yáng)了規(guī)范與發(fā)展并舉、公平與效率兼顧的核心價(jià)值觀，對(duì)于建設(shè)服務(wù)型證監(jiān)會(huì)、法治型證監(jiān)會(huì)，對(duì)于提升證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管能力和公信力都作出了相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。
為尊重市場(chǎng)自由，鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新，新法要求中國(guó)證監(jiān)會(huì)在公募基金的市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資范圍、業(yè)務(wù)運(yùn)作等方面還權(quán)于民，大幅減少了行政審批項(xiàng)目，削減了基金管理人的任職核準(zhǔn)項(xiàng)目，取消了基金托管人的任職核準(zhǔn)，取消了基金管理人設(shè)立分支機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，取消了持股5%以下的基金管理公司股東的變更核準(zhǔn)，取消了變更公司章程條款審批等項(xiàng)目，并將基金募集申請(qǐng)由須作出實(shí)質(zhì)性判斷的核準(zhǔn)制，改為僅需對(duì)申請(qǐng)文件的真實(shí)性、合法性與關(guān)聯(lián)性予以形式審查的注冊(cè)制。
為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)廣大投資者利益與金融安全，新法要求證監(jiān)會(huì)依法運(yùn)用法律賦予的行政許可、行政指導(dǎo)、行政調(diào)查、行政處罰等行政權(quán)力，審慎勤勉地維護(hù)基金市場(chǎng)的公平交易秩序與公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
鑒于舊法規(guī)定的行政監(jiān)管手段存在重大漏洞，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適用證監(jiān)會(huì)預(yù)防和打擊違法失信行為的新形勢(shì)與新要求，新法強(qiáng)化了證監(jiān)會(huì)的行政監(jiān)管職責(zé)，充實(shí)了證監(jiān)會(huì)的查封、凍結(jié)等執(zhí)法手段，補(bǔ)充了接管、托管、撤銷(xiāo)等對(duì)基金管理人的風(fēng)險(xiǎn)處置措施，明確了基金市場(chǎng)禁入制度。例如，舊法第77條賦予證監(jiān)會(huì)的行政調(diào)查手段只有五項(xiàng)，而新法第114條將監(jiān)管手段擴(kuò)充為七項(xiàng)。例如，第7項(xiàng)規(guī)定：“在調(diào)查操縱證券市場(chǎng)、內(nèi)幕交易等重大證券違法行為時(shí)，經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以限制被調(diào)查事件當(dāng)事人的證券買(mǎi)賣(mài)，但限制的期限不得超過(guò)十五個(gè)交易日；案情復(fù)雜的，可以延長(zhǎng)十五個(gè)交易日。
新法不僅大幅提高了行政處罰力度，而且進(jìn)一步健全了民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任的有機(jī)銜接與無(wú)縫對(duì)接機(jī)制，從而提高了基金業(yè)商人的失信成本，降低了基金業(yè)商人的失信收益，提高了廣大投資者的維權(quán)效率，降低了廣大投資者的維權(quán)成本。新法第150條借鑒2005年《證券法》的立法例，規(guī)定“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”；第151條繼續(xù)重申，“違反本法規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金，其財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)支付時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任”?？梢?jiàn)，民事責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任原則上并行不悖，各有其適用條件，不存在孰輕孰重的問(wèn)題。
六、新法夯實(shí)了行業(yè)自律機(jī)制
行業(yè)自律是尊重市場(chǎng)自由、鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新的要求，也是成熟的基金業(yè)監(jiān)管體系的重要組成部分。筆者認(rèn)為，成熟的基金市場(chǎng)監(jiān)管體系包括以下不可或缺的核心內(nèi)容：立法調(diào)整機(jī)制、商人自治機(jī)制、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、行業(yè)自律機(jī)制、行政監(jiān)管機(jī)制與司法救濟(jì)機(jī)制。其中，立法調(diào)整是前提，商人自治是基礎(chǔ)，公平競(jìng)爭(zhēng)是核心，行業(yè)自律是中心，行政監(jiān)管是關(guān)鍵，司法救濟(jì)是保障。鼓勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新與維護(hù)交易安全的最佳結(jié)合點(diǎn)恰恰在于行業(yè)自律。
新法在“總則”第10條明確要求基金管理人、基金托管人和基金服務(wù)機(jī)構(gòu)成立基金行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行行業(yè)自律，協(xié)調(diào)行業(yè)關(guān)系，提供行業(yè)服務(wù)，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。新法還在第12章專門(mén)明確了協(xié)會(huì)的法律地位、治理結(jié)構(gòu)和自律職責(zé)等內(nèi)容。新法第109條將基金行業(yè)協(xié)會(huì)界定為證券投資基金行業(yè)的自律性組織，是社會(huì)團(tuán)體法人；基金管理人、基金托管人應(yīng)當(dāng)加入基金行業(yè)協(xié)會(huì)，基金服務(wù)機(jī)構(gòu)可以加入基金行業(yè)協(xié)會(huì)。可見(jiàn)，基金管理人與托管人是強(qiáng)制性的法定會(huì)員，而基金服務(wù)機(jī)構(gòu)是倡導(dǎo)性的自愿會(huì)員?；鹦袠I(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)。新法第110條要求基金行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)理事會(huì)，理事會(huì)成員依章程的規(guī)定由會(huì)員選舉產(chǎn)生。
新法第111條規(guī)定了基金行業(yè)協(xié)會(huì)職責(zé)：教育和組織會(huì)員遵守有關(guān)證券投資的法律、行政法規(guī)，維護(hù)投資人合法權(quán)益；依法維護(hù)會(huì)員的合法權(quán)益，反映會(huì)員的建議和要求；制定和實(shí)施行業(yè)自律規(guī)則，監(jiān)督、檢查會(huì)員及其從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，對(duì)違反自律規(guī)則和協(xié)會(huì)章程的，按照規(guī)定給予紀(jì)律處分；制定行業(yè)執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，組織基金從業(yè)人員的從業(yè)考試、資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；提供會(huì)員服務(wù)，組織行業(yè)交流，推動(dòng)行業(yè)創(chuàng)新，開(kāi)展行業(yè)宣傳和投資人教育活動(dòng)；對(duì)會(huì)員之間、會(huì)員與客戶之間發(fā)生的基金業(yè)務(wù)糾紛進(jìn)行調(diào)解；依法辦理非公開(kāi)募集基金的登記、備案；協(xié)會(huì)章程規(guī)定的其他職責(zé)。
公募基金需要自律，私募基金更需要、也更適合自律。在一定程度上，私募基金的行業(yè)自律比行政監(jiān)管更有效率和彈性。因此，新法授權(quán)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)私募基金管理人登記與基金產(chǎn)品備案。例如，新法第90條規(guī)定：“擔(dān)任非公開(kāi)募集基金的基金管理人，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向基金行業(yè)協(xié)會(huì)履行登記手續(xù)，報(bào)送基本情況”。
七、新法增設(shè)了基金業(yè)中介機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)
基金銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)、基金份額登記機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)是證券投資基金市場(chǎng)的重要組成部分。這些中介機(jī)構(gòu)的存在和發(fā)展對(duì)于推動(dòng)、補(bǔ)充和協(xié)助基金管理人和托管人的業(yè)務(wù)活動(dòng)，對(duì)于保護(hù)基金持有人的利益發(fā)揮了重要作用。但由于舊法的立法經(jīng)驗(yàn)不足，加之當(dāng)時(shí)的基金業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)尚不發(fā)達(dá)，舊法對(duì)于基金中介機(jī)構(gòu)未作專門(mén)規(guī)定。
為規(guī)范和推動(dòng)基金服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，新法在第11章專門(mén)規(guī)定了基金服務(wù)即機(jī)構(gòu)中介機(jī)構(gòu)。第98條明確要求從事公開(kāi)募集基金的銷(xiāo)售、銷(xiāo)售支付、份額登記、估值、投資顧問(wèn)、評(píng)價(jià)、信息技術(shù)系統(tǒng)服務(wù)等基金服務(wù)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)按中國(guó)證監(jiān)會(huì)的規(guī)定注冊(cè)或者備案。注冊(cè)制或備案制的確立體現(xiàn)了立法者鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、淡化行政許可的正確立法理念，值得肯定。
為預(yù)防基金銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)在基金銷(xiāo)售環(huán)節(jié)欺詐和誤導(dǎo)投資者的現(xiàn)象，新法第99條要求基金銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)向投資人充分揭示投資風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)投資人的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力銷(xiāo)售不同風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的基金產(chǎn)品。刺激投資者的適當(dāng)性管理制度。
為維護(hù)基金資產(chǎn)的安全性與廣大基金持有人的根本利益，立法者基于信托法的基本原理，旗幟鮮明地捍衛(wèi)了基金財(cái)產(chǎn)作為信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性法律地位，在第101條要求基金銷(xiāo)售結(jié)算資金、基金份額獨(dú)立于基金銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)、基金銷(xiāo)售支付機(jī)構(gòu)或者基金份額登記機(jī)構(gòu)的自有財(cái)產(chǎn)；并重申，“基金銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)、基金銷(xiāo)售支付機(jī)構(gòu)或者基金份額登記機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或者清算時(shí)，基金銷(xiāo)售結(jié)算資金、基金份額不屬于其破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)或者清算財(cái)產(chǎn)。非因投資人本身的債務(wù)或者法律規(guī)定的其他情形，不得查封、凍結(jié)、扣劃或者強(qiáng)制執(zhí)行基金銷(xiāo)售結(jié)算資金、基金份額”。該條還要求基金銷(xiāo)售機(jī)構(gòu)、基金銷(xiāo)售支付機(jī)構(gòu)、基金份額登記機(jī)構(gòu)確?；痄N(xiāo)售結(jié)算資金、基金份額的安全、獨(dú)立，并禁止任何單位或者個(gè)人以任何形式挪用基金銷(xiāo)售結(jié)算資金、基金份額。
為明確基金份額的產(chǎn)權(quán)歸屬，激活基金份額的質(zhì)押機(jī)制，新法第103條將基金份額登記機(jī)構(gòu)以電子介質(zhì)登記的數(shù)據(jù)明確為基金份額持有人權(quán)利歸屬的根據(jù)，并進(jìn)一步明確，基金份額持有人以基金份額出質(zhì)時(shí)，質(zhì)權(quán)自基金份額登記機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。
為規(guī)范基金投資顧問(wèn)的行為，提高投資基金顧問(wèn)行業(yè)的公信力，新法第104條要求基金投資顧問(wèn)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員在提供基金投資顧問(wèn)服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)具有合理的依據(jù)，對(duì)其服務(wù)能力和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行如實(shí)陳述，不得以任何方式承諾或者保證投資收益，不得損害服務(wù)對(duì)象的合法權(quán)益。
為進(jìn)一步健全基金評(píng)級(jí)制度，新法第105條要求基金評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員客觀公正，按照依法制定的業(yè)務(wù)規(guī)則開(kāi)展基金評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)，禁止誤導(dǎo)投資人，防范可能發(fā)生的利益沖突。
除了基金評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所亦是廣大基金份額持有人的“看門(mén)人”。新法第107條要求這兩類(lèi)中級(jí)機(jī)構(gòu)受基金管理人、基金托管人的委托、為有關(guān)基金業(yè)務(wù)活動(dòng)出具法律意見(jiàn)書(shū)、審計(jì)報(bào)告、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告等文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，對(duì)所依據(jù)的文件資料內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行核查和驗(yàn)證。其制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏，給他人財(cái)產(chǎn)造成損失的，應(yīng)當(dāng)與委托人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。
作為普適于各類(lèi)基金服務(wù)機(jī)構(gòu)的一般條款，新法第108條要求各類(lèi)基金服務(wù)機(jī)構(gòu)勤勉盡責(zé)、恪盡職守，建立應(yīng)急等風(fēng)險(xiǎn)管理制度和災(zāi)難備份系統(tǒng)，不得泄露與基金份額持有人、基金投資運(yùn)作相關(guān)的非公開(kāi)信息。
筆者認(rèn)為，基金服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然往往接受基金管理人、基金托管人的委托而提供中介服務(wù)，但基金服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)廣大基金份額持有人負(fù)有信托義務(wù)，基金管理人或基金托管人雖是委托人，但真正的受益人是廣大基金份額持有人。因此，基金服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以廣大基金份額持有人利益最大化作為自己的最高執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，并始終保持對(duì)廣大基金份額持有人的感恩之心。“羊毛出在羊身上”。基金服務(wù)業(yè)的利潤(rùn)來(lái)源初看源于管理人或者托管人的委托，但細(xì)究起來(lái)，仍源于廣大基金份額持有人的基金資產(chǎn)。對(duì)此，基金中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員不可不察。
八、有關(guān)私募股權(quán)投資基金的立法遺憾與解釋
電影是遺憾的藝術(shù)。立法也是遺憾的藝術(shù)?！蹲C券投資基金法》的此次修改仍然帶有缺憾。例如，在此次修法過(guò)程中，我曾強(qiáng)烈建議立法機(jī)關(guān)將《證券投資基金法》改名為《投資基金法》，并大幅拓寬新法的調(diào)整外延。從募集形式看，新法既調(diào)整公募型證券投資基金，也調(diào)整私募型證券投資基金；從組織形態(tài)看，新法既調(diào)整信托型基金，也調(diào)整公司型、合伙型和其他組織形態(tài)的基金；從投資目標(biāo)看，新法既調(diào)整投向證券市場(chǎng)的投資基金，也調(diào)整投向證券市場(chǎng)之外的目標(biāo)公司的投資基金。調(diào)整外延的擴(kuò)大也弘揚(yáng)了包容、自治、創(chuàng)新的法治精神。
但由于遭到一定的反對(duì)，雖然私募證券投資基金得以順利入法，但私募股權(quán)投資基金（Private Equity Funds）未能作為專章寫(xiě)入新法，致使PE行業(yè)的自治自律與行政監(jiān)管之間的關(guān)系、有限合伙人的權(quán)益保護(hù)、管理合伙人的誠(chéng)信義務(wù)、PE的內(nèi)部治理和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等方面依然處于無(wú)法可依的狀態(tài)。希望立法機(jī)關(guān)在未來(lái)修法時(shí)力排眾議，補(bǔ)缺漏洞。
新法附則中的第154條意味深長(zhǎng)，頗值玩味：“公開(kāi)或者非公開(kāi)募集資金，以進(jìn)行證券投資活動(dòng)為目的設(shè)立的公司或者合伙企業(yè)，資產(chǎn)由基金管理人或者普通合伙人管理的，其證券投資活動(dòng)適用本法”。若從限縮解釋角度理解“證券投資”，則未上市、但擬上市的公司股權(quán)似乎不是“證券”；若從擴(kuò)張解釋角度理解“證券投資”，則未上市、但擬上市的公司股權(quán)似乎也屬于廣義的“證券”范疇。鑒于私募股權(quán)投資基金的目的在于向擬上市的目標(biāo)公司進(jìn)行階段性戰(zhàn)略投資，并在公司上市后轉(zhuǎn)讓上市公司股權(quán)而獲得利潤(rùn)，筆者認(rèn)為，將采取有限責(zé)任公司形式和有限合伙形式的私募股權(quán)投資基金納入新法第154條、進(jìn)而適用該法，亦存在法律依據(jù)。
徒法不足以自行。完善的證券投資基金法治包括四項(xiàng)不可或缺的重要內(nèi)容：科學(xué)立法、規(guī)范執(zhí)法、公正司法與全民守法。既然新法已經(jīng)頒布，基金業(yè)和監(jiān)管者面臨的頭等重要大事就是要掀起學(xué)習(xí)和研究新法的新高潮，并把新法的理念與制度入腦入心，切實(shí)在內(nèi)心深處樹(shù)立對(duì)法治的敬畏與信仰。缺乏對(duì)新法的敬畏與信仰，新法便不會(huì)有生命力?；饦I(yè)和投資者需要敬畏和信仰新法，監(jiān)管者和自律機(jī)構(gòu)也需要敬畏與信仰新法，確保法治的陽(yáng)光照耀到財(cái)富管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)角落。
2013-02-26
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