國務院關于加強金融監(jiān)管防范金融風險工作情況的報告
——2014年6月24日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議上
中國人民銀行副行長 劉士余
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，現(xiàn)向全國人大常委會報告黨的十八大以來加強金融監(jiān)管、防范金融風險有關工作情況，請審議。
一、加強金融監(jiān)管防范金融風險的主要工作及成效
近年來，針對國際經(jīng)濟形勢復雜多變、國內經(jīng)濟下行壓力加大、金融風險在某些地區(qū)、行業(yè)或時點上有所積聚的情況，國務院根據(jù)黨的十八大和十八屆二中、三中全會、第十二屆全國人大第二次會議精神，堅持穩(wěn)中求進的工作總基調，統(tǒng)籌穩(wěn)增長、調結構、促改革、惠民生、防風險，先后確定若干金融領域重大課題，組織有關部門深入研究，出臺了一系列既有利于防范化解金融風險、維護金融穩(wěn)定，又有利于促進經(jīng)濟結構調整和發(fā)展方式轉變的政策舉措，牢牢守住了不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風險的底線，有力地支持了經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
（一）實施穩(wěn)健的貨幣政策，完善宏觀審慎管理，有效防范系統(tǒng)性風險積聚。面對復雜的內外部形勢，我們保持宏觀政策基本取向不動搖，堅持實施穩(wěn)健的貨幣政策，明確守住穩(wěn)增長、保就業(yè)的下限和防通脹的上限，只要經(jīng)濟在合理區(qū)間運行，就集中精力抓轉方式、調結構不放松，向市場傳遞保持總量穩(wěn)定的政策信號，增強市場信心，穩(wěn)定社會預期。同時，進一步完善宏觀調控框架，創(chuàng)新調控方式，綜合運用多種貨幣政策工具，適時適度、有針對性地調節(jié)流動性，在維護貨幣市場穩(wěn)定的同時，引導貨幣信貸和社會融資總量合理增長。2013年末，廣義貨幣供應量同比增長13.6%，人民幣貸款余額同比增長14.1%，居民消費價格指數(shù)漲幅2.6%，經(jīng)常項目順差與國內生產總值之比降至2.1%，達到了調控預期目標。今年以來，針對經(jīng)濟下行壓力加大的新情況，及時定向下調部分金融機構存款準備金率，引導貨幣信貸總量的合理增長和結構優(yōu)化，既較好地滿足了穩(wěn)增長的資金需求，又有效防止了流動性過多積聚風險，為防范系統(tǒng)性金融風險創(chuàng)造了有利的宏觀金融環(huán)境。
?。ǘ└纳平鹑诜眨哟髮?jīng)濟社會發(fā)展重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。國務院先后印發(fā)了金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見和金融服務“三農”發(fā)展的若干意見，并分別召開全國電視電話會議進行部署。及時出臺化解產能嚴重過剩矛盾以及金融支持經(jīng)濟結構調整和轉型升級的指導意見。各有關部門狠抓落實，出臺一系列配套措施，金融服務小微企業(yè)、“三農”、保障性安居工程、重大基礎設施建設、科技創(chuàng)新等方面取得明顯成效，推進了經(jīng)濟結構調整。2014年5月末，金融機構涉農貸款、小微企業(yè)貸款余額占總貸款余額比重分別達27.1%和29.1%；產能過剩行業(yè)中長期貸款增速較2013年末回落1.1個百分點；服務業(yè)中長期貸款增速較2013年末提高2.2個百分點。2014年一季度末，保障性安居工程貸款余額占房地產開發(fā)貸款的17.9%，增速較2013年末提高0.5個百分點。
?。ㄈ┘涌於鄬哟钨Y本市場建設，充分發(fā)揮金融市場配置資源和管理風險的功能。發(fā)布《國務院關于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》，對加快多層次資本市場建設作出統(tǒng)籌部署。完善股票發(fā)行、定價、并購重組制度安排。推進以信息披露為中心的新股發(fā)行制度改革。正式啟動優(yōu)先股試點。全面推進創(chuàng)業(yè)板市場改革。將全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)試點擴大到全國。積極發(fā)展債券市場，推動債券市場產品創(chuàng)新，進一步擴大信貸資產證券化試點，切實發(fā)揮債券市場在穩(wěn)增長、調結構中的重要作用。目前，我國已基本建立功能互補、分層有序的金融市場體系。2014年5月末，滬、深兩市共有上市公司2537家，總市值24萬億元；全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)掛牌企業(yè)達762家，累計融資65.7億元；債券市場總規(guī)模31.7萬億元，其中公司信用類債券總規(guī)模10.2萬億元，排世界前三名。
?。ㄋ模┘訌姾透倪M金融監(jiān)管，切實增強金融風險防范能力。一是健全金融監(jiān)管協(xié)調機制，增強金融監(jiān)管合力。2013年8月，國務院批準人民銀行牽頭建立金融監(jiān)管協(xié)調部際聯(lián)席會議制度。目前，就建立金融監(jiān)管信息共享和金融業(yè)綜合統(tǒng)計、規(guī)范金融機構同業(yè)業(yè)務、促進互聯(lián)網(wǎng)跨界金融健康發(fā)展、增強資本市場的融資功能、防范化解金融領域重點風險隱患等政策事項進行研究、達成共識，取得了較好效果。二是簡化行政審批，提高監(jiān)管透明度。本屆政府以來共取消和調整金融業(yè)行政審批項目17項。加大對金融機構規(guī)范公司治理的監(jiān)管力度。強化上市公司信息披露監(jiān)管，嚴懲發(fā)行造假、利益輸送、內幕交易等違法違規(guī)行為。三是制定實施中國版“巴塞爾協(xié)議Ⅲ”。實施儲備資本和逆周期資本等相關要求。完善撥備管理制度并逐步提高撥備覆蓋率。強化對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管。全面啟動第二代保險償付能力監(jiān)管制度建設，推動保險公司資金運用監(jiān)管改革。四是加強金融消費者權益保護。出臺金融市場中小投資者合法權益保護措施，建立健全金融消費糾紛調處機制?？傮w來看，我國金融業(yè)運行平穩(wěn)，整體實力和抗風險能力明顯增強。2014年3月末，我國金融業(yè)總資產達171萬億元，較2012年末增長19.6%。商業(yè)銀行加權平均資本充足率12.1%，撥備覆蓋率超過260%。證券期貨經(jīng)營機構凈資本較高。保險公司償付能力總體充足。
?。ㄎ澹┓婪逗突庵攸c領域和地區(qū)金融風險，著力維護金融穩(wěn)定。組織專門力量加強地方政府性債務核查，指導金融機構做好各級地方融資平臺債務風險管理。督促金融機構加強對產能過剩行業(yè)、房地產和鋼貿等重點風險領域和不良貸款快速上升地區(qū)的風險排查，做好風險防控預案。穩(wěn)妥處置個別地區(qū)農村商業(yè)銀行擠提事件、債券和信托兌付違約事件，妥善化解個別縣域農村信用社風險。嚴厲打擊非法集資、非法證券期貨交易等非法金融活動，清理整頓各類違法違規(guī)交易場所。2013年，全國共偵破非法集資案件3797起，非法證券期貨案件408起，查處外匯違規(guī)案件2453起，共關閉200余家各類違法違規(guī)交易場所，有效維護了金融穩(wěn)定。
?。┘訌娪白鱼y行和互聯(lián)網(wǎng)跨界金融監(jiān)管，促進新興金融業(yè)態(tài)規(guī)范化發(fā)展。近年來，我國金融創(chuàng)新深入推進，影子銀行體系日益活躍，在滿足經(jīng)濟社會多層次、多樣化金融需求的同時，也暴露出業(yè)務不規(guī)范、信息披露不充分、管理不到位和監(jiān)管套利等問題。針對這些情況，及時研究出臺了《國務院辦公廳關于加強影子銀行監(jiān)管有關問題的通知》，明確監(jiān)管責任，全面排查風險，完善制度規(guī)則。出臺規(guī)范金融機構同業(yè)業(yè)務的指導意見，完善金融機構同業(yè)業(yè)務治理。加強理財資金投資運作管理，探索建立統(tǒng)一的資產管理業(yè)務監(jiān)管規(guī)則。按照“鼓勵創(chuàng)新、防范風險、趨利避害、健康發(fā)展”的總體要求，研究制定促進互聯(lián)網(wǎng)跨界金融健康發(fā)展的指導意見，加強對第三方支付業(yè)務的監(jiān)管，完善貨幣市場基金風險管理和互聯(lián)網(wǎng)銷售基金的監(jiān)管規(guī)則。
?。ㄆ撸├^續(xù)深化金融改革,著力提升金融體系運行效率。全面放開貸款利率管制，有序推進存款利率市場化改革。壽險費率定價機制改革取得突破性進展。進一步完善人民幣匯率形成機制，人民幣對美元匯率波動區(qū)間由±1%擴大到±2%。深化國家開發(fā)銀行改革。加快推進進出口銀行和農業(yè)發(fā)展銀行改革。繼續(xù)深化大型商業(yè)銀行改革，完善公司治理和風險管控機制。穩(wěn)步發(fā)展民營金融機構，確定首批5家民營銀行試點方案。引導民間資本通過并購重組等方式參股、投資金融機構。
?。ò耍├^續(xù)擴大金融業(yè)對外開放，大力提升我國金融業(yè)整體競爭力。堅持“引進來”和“走出去”相結合，提升我國金融機構資本管理水平和全球競爭力。支持商業(yè)銀行境外設立分支機構，為我國企業(yè)“走出去”提供金融服務。滬港股票交易互聯(lián)互通機制試點準備工作穩(wěn)步推進。大幅增加合格境外機構投資者投資總額度，推動合格境外機構投資者投資境內債券市場，允許更多境內機構赴境外發(fā)債。出臺金融支持中國（上海）自由貿易試驗區(qū)建設的意見。
此外，國務院高度重視金融基礎設施建設，出臺了《征信業(yè)管理條例》，推進社會信用體系建設；穩(wěn)步推進支付系統(tǒng)建設，第二代支付系統(tǒng)成功上線；完善金融業(yè)災備布局，金融信息安全進一步加強。
二、當前我國金融風險總體判斷和下一步工作思路
當前，我國經(jīng)濟運行仍處在合理區(qū)間，金融機構財務指標良好，金融體系運行穩(wěn)健，金融風險總體可控。但是，由于我國經(jīng)濟發(fā)展面臨的不確定性因素較多，穩(wěn)中有憂，穩(wěn)中有險，經(jīng)濟結構調整的任務十分艱巨，部分領域或地區(qū)的金融風險還比較突出，主要表現(xiàn)為部分企業(yè)債務率過高、產能嚴重過剩行業(yè)不良貸款上升、高收益理財產品兌付違約風險上升、金融業(yè)網(wǎng)絡和信息安全存在隱患等。
黨中央、國務院始終高度重視防范和化解金融風險，加強對金融工作的領導，作出了一系列部署。下一階段，金融工作將牢牢把握服務實體經(jīng)濟的本質要求，全面深化金融改革，繼續(xù)實施穩(wěn)健的貨幣政策，加強和改善金融監(jiān)管，防范系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風險，重點抓好以下幾項工作。
?。ㄒ唬┓€(wěn)定總量、優(yōu)化結構，進一步做好金融服務實體經(jīng)濟的工作。綜合運用貨幣政策工具組合，增強調控的前瞻性、針對性和協(xié)調性，引導金融機構有效配置信貸資源，為穩(wěn)定經(jīng)濟增長創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。繼續(xù)改善對小微企業(yè)、“三農”和居民住房消費的金融服務。加快信貸資產證券化，加大不良貸款核銷力度，盤活信貸資金存量。加大對鐵路等重大基礎設施、重大裝備制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、城鎮(zhèn)化和棚戶區(qū)改造等重大民生工程的金融支持。嚴格控制對高耗能、高排放企業(yè)和產能過剩行業(yè)的貸款。
?。ǘ┘訌娊鹑陲L險監(jiān)測分析，及時化解處置金融風險隱患。一是繼續(xù)加強對地方融資平臺債務、各類影子銀行業(yè)務、企業(yè)互保聯(lián)保等風險領域的監(jiān)測分析，動態(tài)排查風險隱患，督促金融機構及有關方面做好各種情景下的應對預案。二是結合財稅體制改革，探索建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，引入社會資金投資城市基礎設施建設，逐步建立地方政府跨年度預算平衡制度，減輕地方政府對土地收入的依賴，積極穩(wěn)妥化解地方融資平臺債務風險。三是按法制化、市場化的原則妥善處置信托、理財?shù)雀呤找娈a品可能引發(fā)的兌付風險。四是對經(jīng)營難以為繼且產品缺乏競爭力的“僵尸企業(yè)”和項目，要實施破產或兼并重組。
（三）繼續(xù)加強和改善金融監(jiān)管，完善監(jiān)管協(xié)調機制。在尊重金融機構經(jīng)營自主權、鼓勵金融創(chuàng)新、繼續(xù)減少行政審批的同時，要切實加強金融監(jiān)管，規(guī)范金融機構經(jīng)營行為。對一些跨市場、交叉性的新產品、新業(yè)務要通過金融監(jiān)管協(xié)調機制，按“實質重于形式”的原則及時予以監(jiān)管，防止監(jiān)管空白和監(jiān)管套利。進一步明確地方政府金融監(jiān)管職責，落實對小額貸款公司、融資性擔保機構和新型農村合作金融組織等領域的監(jiān)管責任，切實發(fā)揮地方政府在防范化解區(qū)域性金融風險和打擊非法金融活動中的重要作用。
?。ㄋ模├^續(xù)深化金融改革開放，不斷增強金融體系抗風險能力。繼續(xù)深化重點金融機構改革，不斷完善公司治理和考核機制，加快轉變發(fā)展方式和盈利模式。加快推進利率市場化改革，完善人民幣匯率市場化形成機制，推進人民幣資本項目可兌換。進一步完善宏觀調控模式，強化預期引導，疏通傳導機制，提高金融運行效率和服務實體經(jīng)濟的能力。深入推進保險產品費率形成機制市場化改革。加快建立存款保險制度，研究制定金融機構破產條例，對嚴重違法違規(guī)、經(jīng)營不善導致資不抵債的金融機構依法實施市場退出。
?。ㄎ澹┩晟平鹑谑袌鲶w系，強化市場機制的約束作用。加快多層次股權市場建設，推動企業(yè)股權融資，降低杠桿率。積極穩(wěn)妥推進股票發(fā)行注冊制改革，提高上市公司質量，鼓勵市場并購重組，完善退市制度。加強債券市場監(jiān)管協(xié)調，發(fā)展并規(guī)范債券市場，深化債券市場互聯(lián)互通，推動投資者多元化，推進債券產品創(chuàng)新，加大資產證券化業(yè)務發(fā)展力度，積極推進政府債券發(fā)展，降低融資成本。繼續(xù)發(fā)展商品、金融期貨市場和外匯市場，擴展市場廣度和深度。平穩(wěn)有序發(fā)展金融衍生產品，豐富風險管理工具。創(chuàng)新和發(fā)展各類保險產品，擴大保險資金投資范圍，加快現(xiàn)代保險服務業(yè)發(fā)展。
?。┘涌焱晟瓶缇迟Y本流動監(jiān)管體系，防范短期資本流動沖擊。進一步完善應對大規(guī)模跨境資金流入流出的政策預案，建立健全宏觀審慎管理框架下的外債和資本流動管理體系。強化跨境資金流動的雙向監(jiān)測和渠道分析，完善風險監(jiān)測預警功能。嚴厲打擊地下錢莊等違法違規(guī)外匯交易行為，遏制異常違規(guī)資金跨境流入。
（七）推進金融基礎設施現(xiàn)代化，維護國家金融信息安全。建立健全我國金融市場基礎設施宏觀審慎管理框架，繼續(xù)完善支付系統(tǒng)、證券期貨交易結算系統(tǒng)等金融基礎設施，建設安全高效的人民幣跨境支付系統(tǒng)。推進金融業(yè)災備中心合理布局，提高防范網(wǎng)絡攻擊、應對重大災難與技術故障的能力。建立健全金融信息安全標準體系。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：長期以來，全國人大高度重視金融監(jiān)管和金融風險防范工作，全國人大有關領導和財經(jīng)委多次聽取國務院有關部門工作情況匯報，提出了很多寶貴意見和建議，有力支持和促進了金融監(jiān)管和風險防范工作。今后，我們將在全國人大的監(jiān)督下，深入貫徹落實黨中央、國務院關于金融工作的各項部署，進一步加強和改善金融監(jiān)管和宏觀審慎管理，不斷健全促進宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、支持實體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代金融體系。
2014-6-25
